系統(tǒng)構(gòu)建我國土壤生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與政策體系

土壤生態(tài)環(huán)境是支撐建成美麗中國最根本和最關(guān)鍵的要素之一。相對水、氣環(huán)境管理，當(dāng)前我國對土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃政策調(diào)控能力匱乏，土壤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善需要更長期的努力和長遠(yuǎn)的謀劃，對綜合、整體和全局規(guī)劃的要求更高。

發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理經(jīng)驗表明，從總量控制向質(zhì)量管理再到滿足功能的生態(tài)環(huán)境成效提升，在環(huán)境空氣和地表水質(zhì)改善領(lǐng)域經(jīng)驗成熟，可達(dá)預(yù)期效果。但對于土壤環(huán)境管理，尤其在農(nóng)用地環(huán)境的可持續(xù)管理、城市工業(yè)地塊的修復(fù)與再開發(fā)領(lǐng)域，歐美各國的環(huán)境政策差異巨大、變化頻繁，土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)的復(fù)雜度更高，國際經(jīng)驗和教訓(xùn)各半。

我國土壤環(huán)境管理底子薄、起步晚，社會治理體系能力弱，監(jiān)管現(xiàn)代化水平低，治理投資額度不夠。隨著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展，土壤生態(tài)環(huán)境管理的短板缺陷必將迅速顯露出來，并有可能在局部地區(qū)成為掣肘美麗中國實現(xiàn)的重要生態(tài)環(huán)境制約要素。

隨著我國生態(tài)文明體制改革進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)和生態(tài)環(huán)境部門職能的逐步強(qiáng)化調(diào)整，針對生態(tài)環(huán)境各要素管理的路線將更加清晰。對大氣污染攻堅戰(zhàn)的階段性劃分共識更加明顯有效，對水環(huán)境斷面達(dá)標(biāo)的考核監(jiān)管體系更加合理可行。但對于土壤生態(tài)環(huán)境要素的監(jiān)管，我國將在很長一段時間內(nèi)，難以僅僅依靠現(xiàn)有的環(huán)境行政監(jiān)管和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策來有效支撐和保障。土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)從重點源的預(yù)防管控到關(guān)鍵風(fēng)險受體的安全保障都遠(yuǎn)遠(yuǎn)比水、氣環(huán)境管理更加綜合，更加需要系統(tǒng)、全局和整體的規(guī)劃措施，以穩(wěn)步調(diào)控和確保土壤污染風(fēng)險可控、土壤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面穩(wěn)步提升。

隨著我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，工業(yè)體系規(guī)模持續(xù)增長和新時期國內(nèi)基本矛盾的妥善解決，土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)將在相對更長的時期負(fù)重前行，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善拐點的出現(xiàn)，相對于水、氣來講，土壤會更加延遲和難以定量判斷。一是歷史遺留的土壤污染問題消化解決需要待以時日；二是經(jīng)濟(jì)增長對土壤污染的壓力短期難以緩解；三是國際上對土壤中污染物管控的標(biāo)準(zhǔn)更加趨嚴(yán)趨緊。這些壓力重疊后，將導(dǎo)致我國土壤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善需要更加堅定的努力和長期負(fù)重前行，需要更加長遠(yuǎn)和系統(tǒng)的規(guī)劃謀劃。土壤污染防治除具有專業(yè)性相對更強(qiáng)的技術(shù)特征之外，更重要的關(guān)鍵特征是要更加突出土壤生態(tài)環(huán)境管理的綜合性、系統(tǒng)性和整體性。

從2016年《土壤污染防治行動》發(fā)布，到2019年《土壤污染防治法》實施，我國快速發(fā)展了一套以行政監(jiān)管措施手段為主，配以必要的相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則的土壤環(huán)境保護(hù)快速啟動之路。近期在摸清家底調(diào)查和信息平臺建設(shè)方面加速推進(jìn)，監(jiān)管部門很快將意識到對土壤生態(tài)環(huán)境管理的綜合規(guī)劃和體制機(jī)制革新的要求變得尤為迫切。及時跟進(jìn)和謀劃長遠(yuǎn)發(fā)展土壤生態(tài)環(huán)境管理規(guī)劃政策支撐能力具有很強(qiáng)的必要性。

針對土壤生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和污染治理的技術(shù)體系，近幾十年在國內(nèi)外都有較快發(fā)展，土壤污染修復(fù)與管理的國內(nèi)外技術(shù)壁壘削弱，技術(shù)擴(kuò)散速率將大大加快。而客觀系統(tǒng)分析我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化歷史和面臨形勢，結(jié)合高質(zhì)量增長和社會發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)，系統(tǒng)設(shè)計我國土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)的中長期路線圖是首要任務(wù)和當(dāng)務(wù)之急，迫切需要系統(tǒng)創(chuàng)立我國土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和政策支撐體系。

首先，當(dāng)前，土壤生態(tài)環(huán)境管理與政策保障領(lǐng)域的發(fā)展要同時兼顧支撐土壤環(huán)境行政管理和經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)儲備，發(fā)展基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的土壤生態(tài)環(huán)境規(guī)劃技術(shù)體系，推動可持續(xù)風(fēng)險管控與綠色修復(fù)管理、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展研究，構(gòu)建“土壤—地下水”生態(tài)環(huán)境一體化的區(qū)劃技術(shù)與方法體系。在土壤環(huán)境管理領(lǐng)域，我國必然要走可持續(xù)風(fēng)險管控之路，需推進(jìn)綠色可持續(xù)修復(fù)的管理、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)體系。在我國土壤污染防治的早期階段，土壤和地下水修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的呼聲高，實際需求也十分迫切，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度滯緩、產(chǎn)業(yè)規(guī)模明顯偏小偏弱、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展度低。環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)的自我造血、自我調(diào)整、自我適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的能力很弱，迫切需要在產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)政策、轉(zhuǎn)移支付等方面強(qiáng)化基礎(chǔ)，產(chǎn)學(xué)研管等多方共同促進(jìn)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

預(yù)計“十四五”期間，產(chǎn)業(yè)投融資、省級基金、基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和法規(guī)導(dǎo)則會在土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮更加重要的作用。針對當(dāng)前我國尚未建立系統(tǒng)的土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃技術(shù)體系的現(xiàn)狀，在逐漸摸清家底和試點探索的基礎(chǔ)上，“十四五”期間需構(gòu)建“國家—省—市級”土壤生態(tài)環(huán)境專項規(guī)劃制度和配套技術(shù)體系。隨著大數(shù)據(jù)和智能化對傳統(tǒng)行業(yè)和規(guī)劃體系的沖擊，提前謀劃儲備大數(shù)據(jù)技術(shù)等在土壤生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域的應(yīng)用技術(shù)基礎(chǔ)，對于發(fā)展土壤生態(tài)環(huán)境規(guī)劃基礎(chǔ)能力和有力支撐“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃都十分關(guān)鍵。

其次，國際上已經(jīng)進(jìn)入土壤污染綠色修復(fù)與管理的新時代。在工業(yè)化早期階段，大量的工礦業(yè)污染物都排放進(jìn)入土壤，如果要全部使用工程化措施把這些污染物再拿出來，各國都將無法承受由此帶來的巨大能耗物耗以及難以控制的修復(fù)活動二次污染影響。因此，注重土壤污染防控的可持續(xù)理念在國際社會深入人心，發(fā)展綠色可持續(xù)修復(fù)管理體系是落實我國土壤污染防治系列政策的重要支撐，也是推動我國土壤環(huán)境治理和風(fēng)險管控現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)我國土壤環(huán)境管理和修復(fù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展彎道超車的歷史機(jī)遇。

第三，土壤健康在很大程度上是實現(xiàn)土地景觀功能和支撐區(qū)域生態(tài)文明的最重要環(huán)境要素。在環(huán)境區(qū)劃領(lǐng)域有機(jī)納入土壤生態(tài)環(huán)境指標(biāo)是健全和完善生態(tài)環(huán)境區(qū)劃的重要內(nèi)容，也是區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)控、預(yù)警和風(fēng)險管控的關(guān)鍵要素。因此，在生態(tài)紅線、功能區(qū)劃、美麗中國、生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃和考核評估體系中充分納入土壤污染風(fēng)險管控和生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的技術(shù)和方法學(xué)體系，可作為確保土壤健康的重要基礎(chǔ)儲備。

作者單位：張紅振，鄧璟菲，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院；李書鵬，北京建工環(huán)境修復(fù)股份有限公司；張?zhí)熘�，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院