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中國一方面有1億公頃的宜林地還未被利用，有數以億計的農村剩余勞動力，但另一方面又面臨著森林資源的極度短缺：人均森林面積和蓄積僅相當于世界平均水平的20％和12％，比土地資源和水資源更為匱乏；盡管總的森林面積和蓄積有所增長，但可采伐資源持續(xù)減少，一些地區(qū)已經無林可采。本文探討了如何通過保護森林產權、減輕木材稅費這些措施吸引人們投資投勞造林，達到既保護環(huán)境又發(fā)展農村經濟的目的。
一、中國的森林資源現狀
根據第五次森林資源清查(綠色時報，2000)，1998年底中國有1.59億公頃的森林，占世界第5位，森林覆蓋率16.6％。同上次清查結果(1993年)相比，森林面積增加了1370萬公頃。森林蓄積113億立方米，占世界第7位，同上次清查結果相比，增加了6億立方米。
考慮到1990-1995全世界森林面積減少了1.6％，發(fā)展中國家的森林面積減少了3.3％(世界林業(yè)狀況，1999)，中國森林面積和蓄積的雙增長可以說是很難得的。然而，從其他角度看，中國的森林資源現狀難以令人樂觀。
1.人均占有水平。中國人口高達13億，人均森林面積和蓄積都很低，同世界平均水平的差距甚至比在人均耕地、人均水資源上的差距還要大。中國人均耕地是世界平均水平的1／3，人均水資源是世界平均水平的1／5，而人均森林蓄積只有世界平均水平的12％。
2.單位面積蓄積。中國每公頃森林的蓄積僅有71立方米，是世界平均水平的62％。更令人擔憂的是，同上次清查結果相比，中國的單位面積蓄積還在降低。單位面積蓄積低主要說明我國林地在管理、技術和激勵制度上還有很大的欠缺，從而導致林地的生產能力不高。
3.成(過)熟林的比重。成(過)熟林現僅占用材林的25.6％，同上次清查結果相比，在面積上減少了17.2萬公頃，在蓄積上減少了1.6億立方米。而從1981年到1993年，成過熟林的蓄積從38.5億降低到26.2億立方米(侯元兆，1995)。作為一個驚人的個案，黑龍江的成過熟林蓄積從1949年的6.86億立方米降低到到1996年的72.5萬立方米，損失了99％(孔繁文，1998)。成過熟林的快速減少造成樹齡結構不合理，這表現在(1)幼、中齡林占了用材林的74.4％，占了所有森林的71.1％；(2)人工林的比例過大，達到29％。大規(guī)模的人工林一方面當然反映了我們造林的決心和力度，但它每公頃的蓄積僅有22立方米(農民日報，2000)，在環(huán)境保護上的作用也遠遠不如天然林；(3)郁閉度(樹冠的投影面積與林地面積之比)在0.2—0.3之間的林地占總面積的比重高達20.1％。因為成過熟林的采伐不能滿足對木材的需求，幼、中齡林的采伐面積和采伐蓄積就占到了總采伐面積和總采伐蓄積的78.5％和57.7％。然而幼、中齡林的單位面積蓄積僅有成過熟林的一半，出材率低，采伐幼、中齡林不僅導致經濟效率下降，對森林后備資源的培育也構成極大威脅。
4.宜林地利用率。中國的宜林地占國土面積的26.5％，覆蓋率是16.6％，只有60％的宜林地得到了利用，而美國、德國、日本、芬蘭、韓國等國家的利用率高達90％。宜林地沒有充分利用，并不是因為其他生產要素的制約，恰恰相反，中國農村擁有數以億計的剩余勞動力。如果能將這兩種資源予以整合，那將釋放出巨大的生產力。
無疑，中國已經部分扭轉了森林資源下降的趨勢，但只有認真對待出現的問題才能取得更進一步的成就。與世界銀行“樂觀”的態(tài)度不同(世界銀行OED，2001)，本報告對中國森林資源現狀持謹慎的悲觀態(tài)度。
我國森林資源的這種狀況是如何造成的?本文認為可以從3個方面進行分析。第一，伴隨著工業(yè)化的啟動和人口的激增，對于木材的需求大幅上升，森林資源面臨巨大的采伐壓力。最突出的例子就是1958年的大煉鋼鐵。第二，和農產品一樣，木材價格在80年代中期以前被定得太低(從價格放開后翻了一番就可見一斑)，這不僅刺激了需求，也限制了供給。第三，產權、稅費等制度因素制約了木材供給的增長，具體表現就是林地資源沒有得到充分、有效的運用。如前所述，宜林地利用率和單位面積蓄積都很低。
在木材價格放開后，有兩種方法可以解決森林資源匱乏這個難題：增加供給或限制需求，前者比后者優(yōu)先，只有在供給很難增加的情況下才可以限制需求。要想增加森林資源的供給，有幾種方案可以選擇。一是通過道德教化，提高人們對森林的價值的認識，使他們自愿地、無償地參加植樹造林；一是通過強制，硬性將植樹規(guī)定為法定義務，以不履行義務所導致的懲罰作為威懾機制迫使人們參加植樹造林。這兩種方案在一定程度上都能起作用，但道德教化需要在宣傳上付出相當的成本，短期來看效果也不顯著，而硬性規(guī)定的執(zhí)行成本也很高，監(jiān)督力度一有下降，觸犯行為就大量增加。在實施上，由于人口密集區(qū)和林區(qū)在地理位置上往往相距甚遠，這兩種方案都不可避免地以“搞運動”的方式來推行，只強調且只能強調植樹，植上的樹如何管護則不在考慮之列，最后大多因為缺乏管護而成活率低或林分質量差。第三種方案是通過提供經濟激勵，促使人們出于自身利益的考慮來增加森林資源供給。它和硬性規(guī)定相比是自發(fā)的，從而是可持續(xù)的；它和道德教化相比是物質層次的，只需要提供刺激的信號，不需要費時費力的改變行為主體的行為模式。當然，對經濟利益的追求必須限定在某個范圍，這也需要成本，但它承認合理的回報而只懲罰過于貪婪的行為，同只號召付出不給予回報的硬性規(guī)定相比，被觸犯的幾率和相應的執(zhí)行成本都要小得多。
下文結構：第二部分在對產權理論進行回顧的基礎上考察發(fā)展林業(yè)所需具備的產權狀況；第三部分測算營林項目的內部收益率以衡量營林項目的盈利性和木材高稅費的影響，提出減輕稅費的方案；最后一部分描述發(fā)展商品林業(yè)在環(huán)境意義上和社會意義上的正的外部性或貢獻。
二、森林的產權安排
(一)理論回顧和分析框架
關于產權的定義，Pejovich(1990)認為產權界定了人與人之間的關系，確立了針對稀缺資源的行為規(guī)范。具體地說，產權決定了收益和損失的承擔者，避免了資源使用過程中的沖突(AlchianandDemsetz，1973；SeitzandHadley，1975)。
諾斯在《西方世界的興起》中描述了產權的重要性，在新制度經濟學傳入中國后，“產權”和“保護產權”的出現頻率極高，但對于產權發(fā)揮作用所需要的條件或理想的產權狀況，產權狀況不理想的原因、后果和救濟辦法，不同歷史情境、地區(qū)、行業(yè)的產權特點等問題而進行的細致深入的討論在國內還不多見，本文也只是初步的嘗試，希望能拋磚引玉，在上述問題上加強認識。
本文認為，理想的產權狀況在內容層面上要求產權是“排他的”和“可轉讓的”。Randall(1975)，Bromley(1989)和FederandFeeny(1991)認為“完整的產權”意味著產權是“comprehensive，exclusive(排他的)andtransfer-able(可轉讓的)”。根據他們的解釋，本文理解comprehensive和exclusive意思相近，都指產權得到良好的保護，避免他人的掠奪和侵蝕，故同一視之。
“可轉讓的”產權意味著在自愿的基礎上所有者可以調整財產結構，通過出售財產獲得資金以解決支付問題，而購買者可以憑借自身的優(yōu)勢更好地使用受讓的財產，提高資源的配置效率。“排他的”產權意味著“定分止爭”，人們不能靠掠奪致富，要致富必須放棄機會主義從事生產性的活動，而擁有財富的人也就可以安下心來繼續(xù)創(chuàng)造財富�？梢钥闯�，排他性是產權的靈魂，是最基本的一項分配制度，它標示了產權對于財富創(chuàng)造和生產發(fā)展的重要性。但在真實世界里，產權有時是不排他的，理想的產權狀況也就不能滿足：(1)所有權和使用權的分離。兩權分離讓所有者同管理者分擔風險和收益，造成產權的非排他。這種分離能發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，但也導致了交易成本的出現，其中最大問題就是代理人的激勵問題。（2)外部性的存在。外部性意味著財產的所有者不承擔因使用財產而導致的全部成本或收益，一般分為兩種情況，一是承擔全部成本但不享受全部收益，比如森林維護的成本由個體承擔但環(huán)境的改善則由所有人分享，這時因為產權的收益是非排他的，如果沒有恰當的補償，那所有者就會選擇少提供或不提供這種收益；一是承擔部分成本但享受全部收益，比如污染環(huán)境的工廠，這時使用財產的后果是非排他的，如果不予彌補，那所有者就會選擇污染環(huán)境。要消除外部性，一個做法就是將外部效應內部化，即進行補償或懲罰，但在實際中補償這種方式用得很少而經常被各種管制所代替。其實管制的執(zhí)行也要消耗成本，可能比補償的數額還要高。(3)公有制下多個共同所有者的存在；同外部性相似，某個共同所有者使用財產的收益可能是全部由其個人享受，但其他人就享受不到或承擔損失，而在維護產權時，維護成本由個人承擔，而維護收益集體享受。這種情況下，產權也是非排他的。
在執(zhí)行層面上，理想的產權狀況要求產權是“來源合法(即被廣泛認可)”、“界定清晰”和“嚴格保護”。產權的來源問題很少為人所關注，但本文認為中國林業(yè)的經驗表明這個問題對于集體所有的財產而言是極端重要的，這是因為現在集體所有的財產是在新中國建立后通過政府分配的，并不是集體積累的，也不是在市場上通過經濟手段購買的。這些財產現在名義上是屬于集體的，但政府或其相關部門對這些財產有沒有所有權(這不同于政府一般意義上的征稅)?界定不清晰的產權相當于沒有產權，就不動產來看，就財產的地理位置、邊界和歷史變更的完整記錄是非常重要的。得不到保護的產權也相當于沒有產權，而保護產權是廣義上的政府(包括法院)的首要職責，這一點怎么強調都不過分。但與之相隨的一個問題是，如何保證政府的權力不被濫用、不被用來侵犯產權?與個人對他人產權的侵犯相比，來自政府的侵犯危害更大，更難制止。政府侵犯產權一般是出于兩個目的，一是國有企業(yè)的存在造成作為整體的政府和作為個體的官員都同國有企業(yè)在利益上緊密相關，為了維護國有企業(yè)的也就是他們自己的利益政府會侵犯其他個體的產權，即所有制歧視；一是為了維持或者擴大政府的支出而征收過高的稅費，這也是對個人財產的侵犯。
(二)新中國建立后的森林最終所有者
上文提出，產權的來源必須得到廣泛的認可，尤其是政府的認可，但從下面的引文可以看出，林業(yè)部門作為政府的分支機構對于森林的集體所有制是不認可的。這是第三部分要討論的木材高稅費的一個根源(中國現在稅、地租、利潤不分，都體現為稅費。林業(yè)部門對森林的集體所有制的不認可在利益分配上的體現就是對木材征收高額的部門收費，這種收費一部分是基于所有權的地租和利潤，一部分是基于提供公共管理而征收的稅)。這是新中國建立這個特殊的歷史情境所導致的產權上的困境。如在森林的最終所有者這個問題不予明確，那集體所有制就形同虛設，在這種不理想的產權狀況下謀求林業(yè)快速發(fā)展無異緣木求魚。
“湖南森林絕大部分屬于集體所有，而集體所有的森林并不是自古以來就是勞動者集體創(chuàng)造的，而是土地改革時期，國家政權的力量把農民的森林集中，或從地主階層手中沒收來分給集體的。森林與農地一樣，實行組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級所有，這樣一來，廣大林農以集體所有的形式無償得到了森林……在我國計劃經濟時代，國家調運集體林區(qū)林農生產的木材只付采運勞動工資和極低的山價款(山價款主要留在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)使用)，而把恢復森林的費用(也就是今天的‘育林費’)留在林業(yè)部門控制使用。因此，長期以來，集體林區(qū)形成了林業(yè)部門全面控制森林采伐、木材流通和森林資源培育的局面。林農在其中僅起到提供勞動力的作用，而且林農得到了應得的勞動報酬，也就沒有什么可說的了，更何況我國不折不扣地實行按勞分配政策，憑借所有權參與分配不符合當時的分配原則。到了改革開放時期，由于受農田包干到戶的影響，一些地區(qū)(如懷化地區(qū))把森林分戶經營，而且一包就是幾十年。森林權屬發(fā)生了變化，農民雖然各家各戶都分到了森林，但森林采伐與培育仍然在很大程度上受到林業(yè)部門的控制。為什么?道理很簡單，一方面林農分到的森林原本也不是他的投入所得；另一方面，林農怕政策變，在經營森林資源時容易產生短期利益的行為，在林區(qū)形成大規(guī)模亂砍濫伐就不可避免，至少在短期內不可能自動平息，從而破壞生態(tài)環(huán)境，這樣一來，即使分到戶的森林，林農在內心深處也不認為森林真正是他們的；林業(yè)部門更是認為林農不應對森林擁有全部的所有權，因為其中包含有林業(yè)部門控制使用的育林費的投入和森林保護管理的成果。可能有人會問，投入的‘育林費’從何而來?當然，從源頭上分析是來源于解放以前的森林(有可能是天然林，也有可能是人工林)，但絕不是現代林農創(chuàng)造的”(湖南林業(yè)稅費調查組，2000)。
(三)產權的變更和保護
農村集體森林產權狀況不僅是“先天不足”，在“后天”上也是歷經變更，在20世紀50-70年代經歷了分林到戶和集體化。這些產權變更不僅極為劇烈，而且都很倉促，沒有留下詳細的記錄，從而導致日后的大量糾紛。作為對比，德國的每塊森林都有著長達300多年的記錄，對于森林的地理位置、邊界、歷史變更都記載得非常詳盡(許再榮，2001)。
1981年，中共中央和國務院聯合發(fā)布了《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，提出了“穩(wěn)定山林權，劃定自留山，確定林業(yè)生產責任制”的林業(yè)政策，簡稱“林業(yè)三定”。這項政策不僅解決了大量的糾紛，同時也通過劃定自留山和引入承包制調動了廣大林農的生產積極性。在此以后產權狀況的穩(wěn)定性得到了極大的提高，但也有一些小的問題。90年代出現了對于荒山、荒地等“四荒”的拍賣，有些原先分給林農的自留山、責任山又重新被收回作為“四荒”拍賣；在“林業(yè)三定”之后，福建采取的是“分股不分山，分利不分林”，仍然采取集體經營，這種方式在發(fā)揮了積極的歷史作用后，現在已呈現出較明顯的弊端，在三明已開始出現拍賣有林地的試點，如經推廣也將導致對產權狀況的變更；1995年以后，林業(yè)部提出了林業(yè)分業(yè)經營的思路，要將一部分森林劃為生態(tài)林或公益林，原來的森林所有者對生態(tài)林將失去砍伐至少失去皆伐的權利，這也是對產權狀況的大調整。
上文提出，理想的產權狀況在執(zhí)行層面上不僅要求“來源合法”，還要求“界定清晰”和“嚴格保護”。在“林業(yè)三定”之后，“界定清晰”這一條已經得到了極大的改進，但在“嚴格保護”這一點上還有很多工作要做。本文認為，有兩條基本原則可以避免產權的變更甚至頻繁變更的負面影響：“自愿性”和“有償性”。其中“有償性”最為緊要，不可違背，而且必須充分補償，具體可參見“外部性與林業(yè)分類經營”部分的討論。產權變更并不可怕，甚至非自愿的產權變更在特殊情況下也可以允許，但前提是一切變更都要對原所有者進行充分的補償，否則就是對產權的侵犯。
(四)林地所有權和使用權的分離
兩權分離體現的是一種契約安排，具體的契約內容決定著契約對于資源配置的作用。在森林最終所有者的問題解決后，兩權分離這種契約在內容上首先要明確誰可以獲得使用權，在多人競爭的情況下依據什么原則來選擇?在私人產權的情況下，這些問題的答案似乎不言自明，但在現今的中國，這些問題仍有討論的必要。
“林業(yè)三定”之后，各地都劃分了“自留山”和“責任山”，在分配時采了“封閉、免費、平均主義”的模式。“封閉”指的是分配局限在集體內部，“平均主義”指的是按人口或勞動力均分。這種模式有3個缺陷。一個是林地的碎片化，“一山多戶，一戶多山”的現象很普遍。因為分配是免費的，沒有人會自愿放棄分的權利，人口基數就大，平均分起來當然規(guī)模很小。“休寧縣迥溪鄉(xiāng)有一戶3口之家，分到10多塊山，面積最大的一塊3畝左右，最小的不到半畝，最遠的有二三十里。如此零星分散的小規(guī)模經營對造林、采伐和管理造成了許多困難。”(安徽省徽州行署林業(yè)局，1987)另一個缺陷就是資源得不到最佳配置。因為分配是封閉的，外部力量就不容易進入，碎片化也使得內部整合很難，有人整天忙著第二、第三產業(yè)但仍分到林地，有人精于種樹卻沒有更多的林地，生產優(yōu)勢得不到發(fā)揮。還有一個缺陷是隨著人口的增長不斷面臨著重新分配的壓力，保證每個人都能分到，這對需要長期投人的林業(yè)來說破壞性很大。
90年代，四荒(荒山、荒地、荒灘、荒溝)使用權拍賣為土地的分配模式的改革提供了一個市場化的思路。它首先是有償的，競爭性的，出價高者得，可以把土地分給最會利用它的使用者。既然是有償的，競爭性的，封閉就沒有必要了，碎片化現象也就不復存在。使用者出了錢，就需要以明確的契約化方式劃清彼此權利責任，所有者不能隨意改變契約，也就不能重新分配。
四荒的拍賣僅是市場化改革的開始，是增量改革，畢竟荒地不比有林地，價值不是十分大，改革的難度小。隨著改革的深入，增量改革要過渡到存量改革，福建省三明市邁出了第一步，開始拍賣有林地，包括了林地和林木。但在實際調查時發(fā)現，有的村子拍賣的競爭性不強，仍然是內部封閉的。他們的理由是既然林子是村里的，就要優(yōu)先賣給村里人，肥水不流外人田。但實際上是肥水流到了少數人的田。林子是村里的，村里得到的是土地使用和林木的價格，只要拍賣是公開、公平的，上述價格也就是合理的，所有者根本就不吃虧。像現在這樣，沒有買到林子的群眾就會有意見。
兩權分離的契約中除了使用權的分配方式外還有一個很重要的內容是契約的期限。使用者為了能最大程度地提高產出就需要進行投資，這些投資經常是難以在短時間內收回或轉讓的，也就是“沉沒資本”。在集體產權的情況下，集體一般將這種投資的任務轉嫁到了使用者的頭上，以林業(yè)為例，林地改造、樹種優(yōu)選等方面的投資一般要由使用者來做出。這時就需要足夠長的契約期限以鼓勵使用者進行投資。根據加拿大的經驗，使用期限在等于兩個輪伐期時比較好，而杉樹等的一個輪伐期就是20年，速生桉樹一個輪伐期也需要6—7年。
在中國特殊國情的制約下，契約期限的長期性帶來了一個額外的問題，那就是集體所有者或村委會的帳務公開問題。如果村委會的人在其任期內將全部林地都拍賣了，而且期限很長，價格也很高，但資金的使用并不為村民控制，那村民們什么也沒得到，反而在相當長時間內失去對林地的使用權。面對這種情況，似乎可以采取限制使用期限的長度或規(guī)定某一任期內村委會分配土地所占的比例上限。但這些規(guī)定有違村民自治的宗旨，而且不是在解決問題而是在逃避。
利益的分配模式也是兩權分離契約中的關鍵內容，主要有分成契約和固定租金契約(承包制)兩種形式。傳統(tǒng)的觀點是分成契約無效率，但張五常在《佃農理論》中證明“只要合約安排本身是私人產權的不同表現形式，不同的合約安排并不意味著資源使用的不同效率”。他進一步分析道，人們之所以選擇分成契約是為了分擔產出波動的風險，盡管分成契約的交易成本比固定租金契約的要高；固定租金契約的優(yōu)勢在于交易成本低，但使用者承擔了較高的風險。但在當今中國，承包制明顯比分成契約更受歡迎，具體原因值得深入研究。以林業(yè)三定后的自留山和責任山為例，二者的區(qū)別在于責任山有承包期的限制，不像自留山“長期使用”(實際上是永久使用)，而且責任山的收益是比例分成。在林農看來，責任山是“集體的”、“靠不住的”、“利益少的”，而在投資、管理上不積極(劉家順，1999)。像“四荒”和有林地的拍賣采取的也是固定租金契約。
(五)產權的可轉讓性與活立木市場
盡管可轉讓性對于任何產權來講都是非常重要的，但對于林業(yè)它可能尤其重要，這是由林業(yè)的兩個特點決定的。一是林業(yè)投資周期長，面臨著資金、市場、自然災害、政策、戰(zhàn)爭等各種各樣的風險。如果能有個市場，在這里人們可以隨時買賣砍伐之前的活樹(即活立木或青山，交易的是林木所有權和林地使用權)，從賣者角度看，可以提前收回投資，大大縮短投資周期、降低風險。一是林業(yè)的經營具有規(guī)模遞增效應。如果森林的產權可以靈活轉讓，從買者角度看，他們可以發(fā)揮資金、技術優(yōu)勢，擴大規(guī)模，實現規(guī)模經濟，降低生產成本。比如福建永林集團兩年內買了1.33萬公頃森林，買的時候首要的原則就是和原有森林填平補齊，主要買原有森林邊上的、原有森林之間的，這樣總的科研、管護、砍伐成本沒增加多少，而平均成本降低了。
盡管活立木市場的意義很大，但發(fā)展并不快。直到90年代才有幾個省份出臺了規(guī)范性文件。福建省人大1997年通過了《福建省森林資源轉讓條例》，這是關于活立木市場的第一個地方性法規(guī)。發(fā)展緩慢的原因主要是林業(yè)缺乏吸引力，體現在活立木市場上就是賣的多，買的少，價格低，是買方市場。而少量的買家也大都是國有林場或木材加工企業(yè)，有特殊的資源而有動力買活立木。比如福建永林集團，它的林場在稅收上比集體林待遇好得多，買到活立木后就能賺那個稅收差。
除了通過產權改革、減輕稅費等措施提高林業(yè)的吸引力，活立木市場的發(fā)展還有賴于有效的活立木價格確定機制。一片森林，由于土地肥沃程度、坡度、距道路遠近、向陽與否、樹種、樹齡、郁閉度、樹的長勢而在價值上有很大不同，要求一套復雜的程序和豐富的經驗，需要專業(yè)化的中介機構，但現在這種機構太少，福建省僅有一家取得從業(yè)資格，中介機構間缺乏競爭，從而可能被操縱。
(六)外部性與森林分類經營
理論上，生態(tài)價值是公共產品，應該由政府來提供；而商業(yè)價值是私人物品，應該由市場來調節(jié)，但森林同時具有生態(tài)和商業(yè)價值，如何既保護森林所有者的產權又維護公眾的利益就成為一個相當棘手的問題，這是因為兩類價值雖然在樹木生長過程中是統(tǒng)一的、和諧的，但在能不能砍伐這個問題上兩類價值是截然對立的。如果允許砍伐，生態(tài)價值就不能保證；如果不允許砍伐，商業(yè)價值就實現不了。一個解決方案就是對森林實行分類經營，根據林地的特點和主導價值而劃分為商品林和生態(tài)林，前者可以砍伐，由市場調節(jié)；后者不可以砍伐(盡管允許對環(huán)境破壞較小的選擇性的砍伐)，相關費用由政府負擔。
1995年，中國林業(yè)部正式提出了“分類經營”(吳學忠，1999)，但迄今為止還沒有徹底實施，其中一個關鍵性的問題是對生態(tài)林所有者失去砍伐權利的補償。從量上看，需要確定單位面積生態(tài)林的補償標準和全國的補償總量；補償資金的來源即在各級政府間如何分攤也需要明確。
生態(tài)林補償還沒有全國統(tǒng)一的標準，廣東省率先提出了每畝每年補助4元。這些錢足以支持生態(tài)林的管護，但所有者因不能砍伐生態(tài)林而承擔的經濟損失遠不止此。梁星權(2000年)認為補償達到42元才能彌補經濟損失，本文的測算是36元，具體過程如下：1998年森林資源消耗3.7億立方米(《中國綠色時報》，2000)，加工后能折合2.22億立方米，每公頃能攤到1.4立方米，每畝能攤到0.09立方米。商品材的價格大概是600元／立方米，但森林資源消耗中除了商品材(大約占總消耗的一半)還有燒材、農戶自用材，其平均價格算作500元，其中采伐成本算作100元，則每立方米木材在砍伐之前的價值是400元。從而每畝生態(tài)林因不能砍伐而造成的經濟損失是36元(400×0.09)。嚴格保護的生態(tài)林的補償要略高于這個數字，而一般性保護的生態(tài)林的補償要略低于這個數字，但二者不會相差很大，后者因為擇伐而獲得的收入在扣除擇伐成本后所剩不多，補償數額的相應減少也很小。
需要注意的是，對于生態(tài)林的補償在理論上還應該包括生態(tài)效益的價格，而每畝每年36元僅是提供生態(tài)效應的成本，同價格相差還很大。只有補償與價格相等時，生態(tài)效益的提供才能最大化。但價格很難測算，現有的數字有些偏大，比如北京市森林的生態(tài)貢獻被認為有2120億元之多(周冰冰、李忠魁等，2000)。這樣巨大的生態(tài)效益價格是現在的財政能力完全承受不起的。
此外，商品林也有生態(tài)效益。從政府角度看，為了促進生態(tài)效益的提供而需要向提供者給予一定補償。被補償的主體當然是生態(tài)林，但商品林的貢獻也不能忽視，即使不補償也要在稅收等方面給予優(yōu)惠，更不能限制商品林商業(yè)價值的實現。如果能從商品林得到收益，所有者就會進一步地投資，更多的森林才會出現，也就能提供更多的生態(tài)價值。
現在先不考慮生態(tài)林和商品林的生態(tài)效益的價格，單就生態(tài)林所有者的直接經濟損失(每畝每年36元)來看，全國的補償總量就已經不小。林業(yè)局在進行林業(yè)分類經營的部署時將1.59億公頃森林中的30％劃為嚴格保護生態(tài)林，另將30％的森林劃為—般性保護生態(tài)林。如果按照本文提出的補償標準來計算，占全部森林60％的生態(tài)林每年的補償總量將達515億元。這個數量顯然遠遠超出林業(yè)部門所能爭取到的財政撥款，林業(yè)部門采取的是維持生態(tài)林的比例但給予低價補償的做法，林業(yè)局法規(guī)司司長陳根長(1999)提出“嚴格保護每畝每年補償10元”、“一般性保護每畝每年補償4元”，和本文計算的補償標準相差極大。
本文認為，過大的生態(tài)林規(guī)模意味著過重的補償負擔，在生態(tài)林的劃分上要慎而又慎。如果只求數量而補償數額連經濟損失都不能彌補，那就是對所有者權益的侵犯，是對產權制度的又一次踐踏。考慮到林區(qū)、山區(qū)、貧困地區(qū)經常重合，林區(qū)群眾的收入還不高，在生態(tài)林的劃分上就應更加警惕。
(七)外部性和商品林的管制
林業(yè)分類經營解決了生態(tài)林的外部性問題，但商品林的外部性還需要有專門的對策。一方面要通過減輕稅費等形式來鼓勵商品林的發(fā)展和外部性的提供，另一方面也需要對商品林的管理經營采取一定的管制措施。盡管商品林不同于生態(tài)林，所處地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)不是很脆弱，允許砍伐，但如果發(fā)生大面積的拋荒或更改林地用途，對環(huán)境的破壞是顯而易見的。需要注意的是，管制的具體方式需要非常審慎的選擇，在達到管制目標的方案中，選擇實施成本和社會成本最小的一個。
現在對于商品林實施的是非常嚴格的管制模式，除了限制改變林地用途，主要體現在采伐限額和壟斷收購。1987年中共中央、國務院發(fā)布《關于加強南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》。該文件要求“嚴格執(zhí)行年森林采伐限額制度”，“林區(qū)鄉(xiāng)村企業(yè)生產加工用材和群眾自用木材，都必須納入采伐限額”。文件還規(guī)定，“重點產材縣，由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進山收購”，“不允許私人倒賣和販運木材”。
根據2000年頒布的《森林法實施條例》，采伐限額的制定依如下程序：“國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年森林采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門匯總、平衡，經本級人民政府審核后，報國務院批準；其中，重點林區(qū)的年森林采伐限額，由國務院林業(yè)主管部門審核后，報國務院批準。國務院批準的年森林采伐限額，每5年核定一次”。5年的時間本來就很長，而采伐限額上年剩余數額還不能轉到下一年，這就使得木材的供給相當僵化，切斷了木材供給方和需求方的聯系，木材價格上漲時木材供給并不能相應增加。因為銷售環(huán)節(jié)的林業(yè)部門一家收購政策造成壟斷，木材價格上漲但林業(yè)部門的收購價格未必上漲，供給方即林農并不能從木材價格上漲受益，白白將市場讓給木材的替代品。
采伐限額的實施成本很高，連直徑5厘米以上的樹木的采伐都要編入限額。過于嚴格的管制都很難真正實施，采伐限額也不例外。“在全部林木采伐量中，有證采伐量占44％，無證采伐量占56％。多數省(區(qū)、市)仍在超限額采伐，其中少數省(區(qū))超采伐限額500萬立方米以上。東北、內蒙古國有森工企業(yè)普遍超限額采伐”(中國林業(yè)年鑒，1998)。
采伐限額的社會成本也很高，這體現在限額配置過程中的浪費和采伐成本的提高上。“部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、尤其村一級在采伐計劃分配時簡單地采用按人頭分配的辦法，使一部分沒有可采伐資源的地方也安排了采伐計劃，個別地方憑人情分配，使沒有可伐資源的農戶靠盜伐木材來充數，有資源沒有計劃的也靠盜伐來增加采伐量”(程水根，1999)。“江西省吉安地區(qū)林業(yè)局將今年機動的林木采伐限額指標2萬立方米撥給地區(qū)林業(yè)貿易公司。公司將這些采伐限額指標，以每立方米40元賣給林農或木材販子。木材販子拿著采伐指標，合法進入林區(qū)坐地收購或易地收購木材。安�？h今年的采伐限額指標9.32萬立方米，其中商品材2.7萬立方米，以每立方米100元賣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)政府將縣分配的采伐限額指標賣給林農或木材販子”(劉明彥，1993)。這種賣配額的方式可能是配額分配模式中最市場化、最符合效率的，但它將財富從生產廠商那里轉移到了擁有、分配配額的機構、個人，增加了生產成本。
壟斷收購讓林農處于非常不利的位置。“1994年森工企業(yè)經營商品材5萬立方米，平均售價517元，其收購價平均196元，占銷售價的37.9％；而經營成本平均84.1元，占銷售價的16.3％，森工企業(yè)的費用幾乎占收購價的一半，比林農經營20—30年實際收入71元每立方米還多13.1元，反差很大”(彭澤元，1999)。在這種情況下，林農就不投資、不出力。同沒有采伐限額、壟斷收購的竹業(yè)相比，對比鮮明。
現有管制模式其成本如此之高，有沒有更好的管制模式呢?德國“聯邦和各州森林法規(guī)定，維護私有林所有者的權益，私有林主在不改變林地用途、符合法律規(guī)定的保護措施和保證及時更新的前提下，有自主經營森林的充分權利，不受其他任何干預”(許再榮，2001)。本文認為中國商品林業(yè)管制的重點應放在保證及時更新上。有沒有及時更新容易監(jiān)督，實施成本低，對原所有者幾乎沒什么負面影響，給予了商品林經營者以不同于生態(tài)林經營的主動權，但也保護了環(huán)境。
三、內部收益率與稅費
商品林要吸引投資，解決產權問題還只是有了個好的基礎，隨之而來的是要保證有一定競爭力的盈利率，沒有吸引人的盈利率，有關各方可能都沒有太多動力來解決產權問題。本文選擇了內部收益率這個投資項目評價中經常使用的指標來考察營林項目的盈利率。
內部收益率僅涵蓋經濟方面的支出和收益，并不包括社會和環(huán)境效益。本文仍然選取這個指標是出于兩個理由：一是林業(yè)環(huán)境效益的測算還剛開始，在理論和方法上還需完善以取得較一致的結果；一是環(huán)境效益可以通過減輕稅費的方式內化到內部收益率中去。
(一)造林項目內部收益率和提高的途徑
關于造林項目內部收益率的測算的論文很少。程紅(1998)宣稱世界銀行貸款的“國家造林項目”的內部收益率高于16％，但沒有提供具體的數據。廣東省湛江市林業(yè)局1999年5月對61個桉樹U6無性系造林點的調查，造林項目的內部收益率可以達到11.6％，具體數據如表2。
但我們經過調查卻發(fā)現同樣是速生桉樹，我們算出的內部收益率卻要低得多。
在測算過程中有幾個問題需要說明。(1)木材價格具有波動性，如能獲得較長時期的歷史數據則可以計算出平均價格以消除價格波動對于贏利狀況的影響。但是這種系統(tǒng)的記錄很難得到，在各地區(qū)也相差較大。筆者曾同投資造林的外資公司聯系，但有的公司已不存在，聯系到的公司也婉言謝絕。故此處的價格數據是根據過去幾年的經驗而取的較粗略的平均數。(2)本文主要討論的是商品林業(yè)，這主要分布在南方，當地的主要樹種是桉樹和馬尾松。限于時間和經費，本文僅調查了廣東的桉樹造林項目的情況。(3)林地使用費用是否要計入成本?林地一般都是無償分給林農的，盡管林地的使用費用可能體現在木材的稅費上，但沒有直接的成本支出。而且林地很難改作其他用途，不能通過機會成本來估算。本文的處理方法是在租用林地直接發(fā)生支出時林地的使用費用才被計入成本。
比較一下表2和表3，我們會發(fā)現兩者在樹種、輪伐期、木材價格、稅費比例上完全一樣，在出材量上很相似(表2是99立方米，表3是105立方米)。兩者在內部收益率的巨大差異來源于在第1年的種植成本(4500，3000)、林地地租(0，225)、和砍伐采運成本(100，120)上的差別。如果表3的第1年的種植成本和表2(3000元)一樣，那內部收益率就能達到4.4％；如果表3的砍伐采運成本和表2(100元每立方米)一樣，那內部收益率就能達到4.7％。本文更愿意相信表3中的數據。
負的內部收益率意味著與其投資造林還不如把錢放在銀行里，后者的回報更高。1年期固定存款的利息率是2％左右，而且?guī)缀鯖]有風險。購買國債的話，回報率可以達到3％，而一般的商業(yè)項目內部收益率要達到12％。商品林中固然有水果業(yè)等回報率更高的項目，但主體仍然是用材林，在負的內部收益率的情況下要吸引市場資金就非常困難，貸款造林更是不劃算，即使政策性優(yōu)惠貸款也會人不敷出。
應當指出的是，表3是林業(yè)大戶的數據，因為規(guī)模大而需要雇傭人手、租用林地，而一般的林農用的是自己的地，近似免費，此外還有自身勞力投入，也不用花錢。自有林地和自身勞力就可以看作“軟成本”，與之相反的是資金投入等“硬成本”，如果收不回來就導致凈損失。“軟成本”是消極的，除了不用白不用的自有林地，自身勞力投入之所以被稱為“消極的”是因為它就像彩票一樣，花費不多(出的是自己的力氣，不要花錢，再說出的力氣也不是太多)，但可能在未來政策和市場環(huán)境變好后轉化為一筆不小的收入，即使賺不到錢也就是白干了一回，沒有太大關系，投入者是在以一副可有可無、碰運氣的態(tài)度在投入。而“硬成本”是積極的，包括樹種更新、林地改造、施肥等，投入者對于前景有很強的正面預期。
在計算造林項目的盈利率時，對于表3中的林業(yè)大戶來一切成本都是“硬”的，但對于一般林農來說，“軟成本”就可以從成本中去掉，從而計算出的盈利率就比表2中的高一些，造林還有一點賺頭。“軟成本”之所以可以去掉是因為在木材賣出后這些成本回收后就是“凈收入”，不用再分給別人了，回收一點就“賺”一點，等同于雇傭人手、租用林地時的利潤。
在當前的環(huán)境下，造林對于一般林農也就是微利，只需投入消極的“軟成本”，但投入積極的“硬成本”就不劃算了，所帶來的產量增加在扣除稅費后不足以彌補投入。湖南林業(yè)稅費調查組(1999)發(fā)現高投入、大規(guī)模商品林建設因盈利率低而在發(fā)展上受到很大影響，陳萬吉(2000認為“在政策不具鼓勵性質下，要吸收外商或私企做長期投資是相當困難的”。“在農村集體林的經營中，絕大部分是以自然經濟為特征，即依靠天然林、封山育林為主，沒有選擇優(yōu)良品種，沒有進行工程造林，沒有進行撫育間伐，管理非常粗放，基本上是一種‘天生天養(yǎng)’，放任自流的狀態(tài)”(李明風，1999)。
2.輪伐期：6年。
3.出材量：99立方米。
4.價格：每立方米木材300元。
5.砍伐、采運成本：每立方米100元。
6.稅費比例：總收入的40％(在南方集休林區(qū)，這是比較低的，其他地區(qū)一般要達到50％)。
表3廣東省增城市桉樹項目內部收益率
注：1.成本、收入、稅費等對應的都是1公頃森林。
2.輪伐期：6年。
3.地租：225元每公頃每年(林業(yè)個體戶租來林地經營，不像表2中是國有林地)。
4.出材量：105立方米。
5.價格：每立方米木材300元。
6.砍伐、采運成本：每立方米120元。
7.稅費比例：總收入的40％。
要建設高投入、大規(guī)模的商品林就需要在“硬”成本的前提下提高造林項目的內部收益率。
表3的數據是林業(yè)大戶的，規(guī)模上也大不到哪里去，在管理上很簡單，從而管理費用等可以忽略，一旦上規(guī)模、上檔次，盡管市場開發(fā)和資源利用的效率會提高，但也會出現高額的管理費用和控制鏈條的延長，內部收益率不會陡然增高。
要提高造林項目內部收益率，唯一可行的辦法就是降低稅費比例。如果稅費比例能降低到15％，則表3的內部收益率也能提高到15。5％，造林項目就有一定吸引力了。而15％正是外商在中國投資造林所享受的優(yōu)惠稅費比例(陳萬吉，2000)，如果國內企業(yè)投資造林也能享受這么低的稅費，林業(yè)就會擁有一個比較廣闊的發(fā)展空間。如果表3中的稅費比例能像印尼、巴西、新西蘭等國那樣降低到5％，內部收益率就能提高到19。8％。
“我國林業(yè)稅制總體上講對國有林比較穩(wěn)定，對公有林(集體林)地方政府隨意巧立名目，搭車收費”(王永安等，1998)。表3中的稅費征收比例是相對于集體林來講的。集體林的稅費負擔的確很高，這基于3點理由：(1)林業(yè)稅費占到木材銷售價的50％甚至70％(湖南林業(yè)稅費調查組，1999；王光等，2000；彭澤元，1999)。盡管目前租、稅、利不分，在稅費中有一部分實際上是(集體林地的)地租和(國有企業(yè)的)利潤，但在扣除上述因素后稅費的比例仍然非常高，如上所示營林項目難以賺錢。(2)雖然沒有跨行業(yè)的稅負情況的比較，但“印尼、巴西、新西蘭等林業(yè)發(fā)達國家為鼓勵人工造林，稅率僅為2％-5％”(陳萬吉，2000)。兩相比較，必須得承認中國對林業(yè)的稅費是真的太重了。(3)通過下文第四部分的分析，我們可以看到發(fā)展林業(yè)的正的外部效應，林業(yè)理應享受更優(yōu)惠的稅率來補償其正的外部效應。
姑且不論對林農收人和對消費者福利的影響(高稅費相當于供給方抬高價格供給曲線上移，同正常稅費情況下相比，消費者將不再消費或少消費，從而消費者剩余減少)，僅是從征收稅費的角度來看現有的稅費政策也是不足取的。這么重的稅費讓生產者無利可圖，最終只能是稅基的不斷萎縮，形同殺雞取卵、飲鴆止渴。
高稅費瓦解了稅費的合理性，造成了逃避稅費的“黑材”的盛行。林農私砍林木，私商、私販雇傭人員甚至是刑滿釋放人員組織運輸，在遭到檢查時甚至揚言要么放行要么見“紅”。一些正式機構也卷入進來。“鐵路部門為了營利，以‘外人不得進入貨場’為借口，大肆非法經營木材”；“貨場還以加強場內治安管理為由，成立保安組織，對那些來路不明的木材，每立方米木材收取50元手續(xù)費，將其保護起來，誰也奈何不得”；“駐地部隊非法經營木材。一些駐地部隊以‘保密’或.‘軍事要地’為理由，利用保密火車車廂和卡車大量非法收購木材；利用保密倉庫貯存木材；在營區(qū)設立木材加工廠(點)，非法加工木材”，此外還有造紙廠和以木材為原料的輕工企業(yè)也在非法經營木材(劉明彥，1993)。
“為了逃避沉重的稅費負擔，木材經銷商們有各種復雜的‘經營技巧’，一是在檢尺上作手腳，‘小頭出，大頭進’，每車能少檢尺20％—50％；二是壓低收購價……；三是經營偷砍偷運的黑材，經營黑材可以逃掉300—400元的稅費，也就是獲得每立方米300—400元的利潤，暴利極大地鼓勵了偷砍偷運木材的行為……；四是木材裝載超方”(湖南林業(yè)稅費調查組，1999)。根據中國木材市場供需研究課題組(1999)的研究，統(tǒng)計外木材產量也就是黑材能占到統(tǒng)計內產量的35％左右。
(二)林業(yè)高稅費的原因
有必要首先交代一下財政狀況這個大背景。“縣域經濟，尤其是林區(qū)、山區(qū)的縣域經濟大多沒有找到高含金量的經濟增長點，也就是含利、含稅容量較高的經濟增長點和產業(yè)增長帶，搞來搞去，還脫離不了林業(yè)圈，對林業(yè)依賴性過大，在(林區(qū))縣財政中，林業(yè)是三分天下有其一，有的縣甚至更多。”同時，地方財政尤其是縣級財政年年吃緊、人不敷出，在此險惡的境況下，“各級、各部門把稅費征收作為主要的政績指標，稅費征收任務作為第一任務，其涵義已延伸為保工資、保運轉、保穩(wěn)定，上升到政治任務的高度，在這種硬性任務驅使和政績指標評價體系下，各級、各部門只好千方百計，甚至不惜使用各種手段(合理與不合理的、合法與不合法的)來完成征收任務”(王光等，2000)。
種種不規(guī)范的稅費征收也就不難理解：(1)遠高于市場價格的計稅計費價格。“縣財政部門根據年財政上繳任務確定林業(yè)部門的稅收任務，然后，用確定的年木材采伐量去除林業(yè)稅收任務指標，確定初步的每立方米大約需要承擔的稅收任務，最后再在不同樹種和材種之間進行微調，(套用規(guī)定的稅率)，計稅價就制定出來了，計費基價的制定過程也大致如此”(湖南林業(yè)稅費調查組，1999)。在木材價格持續(xù)疲弱的情況下，實際稅費過重的問題更加突出。(2)“農業(yè)特產稅、增值稅、‘一金兩費’等大多提前到收購環(huán)節(jié)以致采伐環(huán)節(jié)征收，占用經營單位資金，增加財務費用，有的地方甚至由林農貸款交納稅費后方可辦理采伐許可證。對所得稅應有所得方能征收，但提前到收購或銷售環(huán)節(jié)定額征收”(湖南林業(yè)稅費調查組，1999)。(3)農林特產稅雙重征收。根據1994年《國務院關于對農業(yè)特產收入征收農業(yè)稅的規(guī)定》，“在中華人民共和國境內生產農業(yè)特產品的單位和個人，為農業(yè)特產農業(yè)稅的納稅義務人”，這說明經營而非生產農業(yè)特產品的單位和個人不必交納農業(yè)特產稅，但實際上農林特產稅在生產、收購兩個環(huán)節(jié)對買、賣雙方同時征收，造成了雙重征稅。“據了解，這是在國家取消產品稅后地方政府為了保持稅改前后稅負水平基本不變而出臺的措施，即將其中的一道特產稅代替取消了的產品稅”(張春霞等，1997)。
一、中國的森林資源現狀
根據第五次森林資源清查(綠色時報，2000)，1998年底中國有1.59億公頃的森林，占世界第5位，森林覆蓋率16.6％。同上次清查結果(1993年)相比，森林面積增加了1370萬公頃。森林蓄積113億立方米，占世界第7位，同上次清查結果相比，增加了6億立方米。
考慮到1990-1995全世界森林面積減少了1.6％，發(fā)展中國家的森林面積減少了3.3％(世界林業(yè)狀況，1999)，中國森林面積和蓄積的雙增長可以說是很難得的。然而，從其他角度看，中國的森林資源現狀難以令人樂觀。
1.人均占有水平。中國人口高達13億，人均森林面積和蓄積都很低，同世界平均水平的差距甚至比在人均耕地、人均水資源上的差距還要大。中國人均耕地是世界平均水平的1／3，人均水資源是世界平均水平的1／5，而人均森林蓄積只有世界平均水平的12％。
2.單位面積蓄積。中國每公頃森林的蓄積僅有71立方米，是世界平均水平的62％。更令人擔憂的是，同上次清查結果相比，中國的單位面積蓄積還在降低。單位面積蓄積低主要說明我國林地在管理、技術和激勵制度上還有很大的欠缺，從而導致林地的生產能力不高。
3.成(過)熟林的比重。成(過)熟林現僅占用材林的25.6％，同上次清查結果相比，在面積上減少了17.2萬公頃，在蓄積上減少了1.6億立方米。而從1981年到1993年，成過熟林的蓄積從38.5億降低到26.2億立方米(侯元兆，1995)。作為一個驚人的個案，黑龍江的成過熟林蓄積從1949年的6.86億立方米降低到到1996年的72.5萬立方米，損失了99％(孔繁文，1998)。成過熟林的快速減少造成樹齡結構不合理，這表現在(1)幼、中齡林占了用材林的74.4％，占了所有森林的71.1％；(2)人工林的比例過大，達到29％。大規(guī)模的人工林一方面當然反映了我們造林的決心和力度，但它每公頃的蓄積僅有22立方米(農民日報，2000)，在環(huán)境保護上的作用也遠遠不如天然林；(3)郁閉度(樹冠的投影面積與林地面積之比)在0.2—0.3之間的林地占總面積的比重高達20.1％。因為成過熟林的采伐不能滿足對木材的需求，幼、中齡林的采伐面積和采伐蓄積就占到了總采伐面積和總采伐蓄積的78.5％和57.7％。然而幼、中齡林的單位面積蓄積僅有成過熟林的一半，出材率低，采伐幼、中齡林不僅導致經濟效率下降，對森林后備資源的培育也構成極大威脅。
4.宜林地利用率。中國的宜林地占國土面積的26.5％，覆蓋率是16.6％，只有60％的宜林地得到了利用，而美國、德國、日本、芬蘭、韓國等國家的利用率高達90％。宜林地沒有充分利用，并不是因為其他生產要素的制約，恰恰相反，中國農村擁有數以億計的剩余勞動力。如果能將這兩種資源予以整合，那將釋放出巨大的生產力。
無疑，中國已經部分扭轉了森林資源下降的趨勢，但只有認真對待出現的問題才能取得更進一步的成就。與世界銀行“樂觀”的態(tài)度不同(世界銀行OED，2001)，本報告對中國森林資源現狀持謹慎的悲觀態(tài)度。
我國森林資源的這種狀況是如何造成的?本文認為可以從3個方面進行分析。第一，伴隨著工業(yè)化的啟動和人口的激增，對于木材的需求大幅上升，森林資源面臨巨大的采伐壓力。最突出的例子就是1958年的大煉鋼鐵。第二，和農產品一樣，木材價格在80年代中期以前被定得太低(從價格放開后翻了一番就可見一斑)，這不僅刺激了需求，也限制了供給。第三，產權、稅費等制度因素制約了木材供給的增長，具體表現就是林地資源沒有得到充分、有效的運用。如前所述，宜林地利用率和單位面積蓄積都很低。
在木材價格放開后，有兩種方法可以解決森林資源匱乏這個難題：增加供給或限制需求，前者比后者優(yōu)先，只有在供給很難增加的情況下才可以限制需求。要想增加森林資源的供給，有幾種方案可以選擇。一是通過道德教化，提高人們對森林的價值的認識，使他們自愿地、無償地參加植樹造林；一是通過強制，硬性將植樹規(guī)定為法定義務，以不履行義務所導致的懲罰作為威懾機制迫使人們參加植樹造林。這兩種方案在一定程度上都能起作用，但道德教化需要在宣傳上付出相當的成本，短期來看效果也不顯著，而硬性規(guī)定的執(zhí)行成本也很高，監(jiān)督力度一有下降，觸犯行為就大量增加。在實施上，由于人口密集區(qū)和林區(qū)在地理位置上往往相距甚遠，這兩種方案都不可避免地以“搞運動”的方式來推行，只強調且只能強調植樹，植上的樹如何管護則不在考慮之列，最后大多因為缺乏管護而成活率低或林分質量差。第三種方案是通過提供經濟激勵，促使人們出于自身利益的考慮來增加森林資源供給。它和硬性規(guī)定相比是自發(fā)的，從而是可持續(xù)的；它和道德教化相比是物質層次的，只需要提供刺激的信號，不需要費時費力的改變行為主體的行為模式。當然，對經濟利益的追求必須限定在某個范圍，這也需要成本，但它承認合理的回報而只懲罰過于貪婪的行為，同只號召付出不給予回報的硬性規(guī)定相比，被觸犯的幾率和相應的執(zhí)行成本都要小得多。
下文結構：第二部分在對產權理論進行回顧的基礎上考察發(fā)展林業(yè)所需具備的產權狀況；第三部分測算營林項目的內部收益率以衡量營林項目的盈利性和木材高稅費的影響，提出減輕稅費的方案；最后一部分描述發(fā)展商品林業(yè)在環(huán)境意義上和社會意義上的正的外部性或貢獻。
二、森林的產權安排
(一)理論回顧和分析框架
關于產權的定義，Pejovich(1990)認為產權界定了人與人之間的關系，確立了針對稀缺資源的行為規(guī)范。具體地說，產權決定了收益和損失的承擔者，避免了資源使用過程中的沖突(AlchianandDemsetz，1973；SeitzandHadley，1975)。
諾斯在《西方世界的興起》中描述了產權的重要性，在新制度經濟學傳入中國后，“產權”和“保護產權”的出現頻率極高，但對于產權發(fā)揮作用所需要的條件或理想的產權狀況，產權狀況不理想的原因、后果和救濟辦法，不同歷史情境、地區(qū)、行業(yè)的產權特點等問題而進行的細致深入的討論在國內還不多見，本文也只是初步的嘗試，希望能拋磚引玉，在上述問題上加強認識。
本文認為，理想的產權狀況在內容層面上要求產權是“排他的”和“可轉讓的”。Randall(1975)，Bromley(1989)和FederandFeeny(1991)認為“完整的產權”意味著產權是“comprehensive，exclusive(排他的)andtransfer-able(可轉讓的)”。根據他們的解釋，本文理解comprehensive和exclusive意思相近，都指產權得到良好的保護，避免他人的掠奪和侵蝕，故同一視之。
“可轉讓的”產權意味著在自愿的基礎上所有者可以調整財產結構，通過出售財產獲得資金以解決支付問題，而購買者可以憑借自身的優(yōu)勢更好地使用受讓的財產，提高資源的配置效率。“排他的”產權意味著“定分止爭”，人們不能靠掠奪致富，要致富必須放棄機會主義從事生產性的活動，而擁有財富的人也就可以安下心來繼續(xù)創(chuàng)造財富�？梢钥闯�，排他性是產權的靈魂，是最基本的一項分配制度，它標示了產權對于財富創(chuàng)造和生產發(fā)展的重要性。但在真實世界里，產權有時是不排他的，理想的產權狀況也就不能滿足：(1)所有權和使用權的分離。兩權分離讓所有者同管理者分擔風險和收益，造成產權的非排他。這種分離能發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，但也導致了交易成本的出現，其中最大問題就是代理人的激勵問題。（2)外部性的存在。外部性意味著財產的所有者不承擔因使用財產而導致的全部成本或收益，一般分為兩種情況，一是承擔全部成本但不享受全部收益，比如森林維護的成本由個體承擔但環(huán)境的改善則由所有人分享，這時因為產權的收益是非排他的，如果沒有恰當的補償，那所有者就會選擇少提供或不提供這種收益；一是承擔部分成本但享受全部收益，比如污染環(huán)境的工廠，這時使用財產的后果是非排他的，如果不予彌補，那所有者就會選擇污染環(huán)境。要消除外部性，一個做法就是將外部效應內部化，即進行補償或懲罰，但在實際中補償這種方式用得很少而經常被各種管制所代替。其實管制的執(zhí)行也要消耗成本，可能比補償的數額還要高。(3)公有制下多個共同所有者的存在；同外部性相似，某個共同所有者使用財產的收益可能是全部由其個人享受，但其他人就享受不到或承擔損失，而在維護產權時，維護成本由個人承擔，而維護收益集體享受。這種情況下，產權也是非排他的。
在執(zhí)行層面上，理想的產權狀況要求產權是“來源合法(即被廣泛認可)”、“界定清晰”和“嚴格保護”。產權的來源問題很少為人所關注，但本文認為中國林業(yè)的經驗表明這個問題對于集體所有的財產而言是極端重要的，這是因為現在集體所有的財產是在新中國建立后通過政府分配的，并不是集體積累的，也不是在市場上通過經濟手段購買的。這些財產現在名義上是屬于集體的，但政府或其相關部門對這些財產有沒有所有權(這不同于政府一般意義上的征稅)?界定不清晰的產權相當于沒有產權，就不動產來看，就財產的地理位置、邊界和歷史變更的完整記錄是非常重要的。得不到保護的產權也相當于沒有產權，而保護產權是廣義上的政府(包括法院)的首要職責，這一點怎么強調都不過分。但與之相隨的一個問題是，如何保證政府的權力不被濫用、不被用來侵犯產權?與個人對他人產權的侵犯相比，來自政府的侵犯危害更大，更難制止。政府侵犯產權一般是出于兩個目的，一是國有企業(yè)的存在造成作為整體的政府和作為個體的官員都同國有企業(yè)在利益上緊密相關，為了維護國有企業(yè)的也就是他們自己的利益政府會侵犯其他個體的產權，即所有制歧視；一是為了維持或者擴大政府的支出而征收過高的稅費，這也是對個人財產的侵犯。
(二)新中國建立后的森林最終所有者
上文提出，產權的來源必須得到廣泛的認可，尤其是政府的認可，但從下面的引文可以看出，林業(yè)部門作為政府的分支機構對于森林的集體所有制是不認可的。這是第三部分要討論的木材高稅費的一個根源(中國現在稅、地租、利潤不分，都體現為稅費。林業(yè)部門對森林的集體所有制的不認可在利益分配上的體現就是對木材征收高額的部門收費，這種收費一部分是基于所有權的地租和利潤，一部分是基于提供公共管理而征收的稅)。這是新中國建立這個特殊的歷史情境所導致的產權上的困境。如在森林的最終所有者這個問題不予明確，那集體所有制就形同虛設，在這種不理想的產權狀況下謀求林業(yè)快速發(fā)展無異緣木求魚。
“湖南森林絕大部分屬于集體所有，而集體所有的森林并不是自古以來就是勞動者集體創(chuàng)造的，而是土地改革時期，國家政權的力量把農民的森林集中，或從地主階層手中沒收來分給集體的。森林與農地一樣，實行組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級所有，這樣一來，廣大林農以集體所有的形式無償得到了森林……在我國計劃經濟時代，國家調運集體林區(qū)林農生產的木材只付采運勞動工資和極低的山價款(山價款主要留在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)使用)，而把恢復森林的費用(也就是今天的‘育林費’)留在林業(yè)部門控制使用。因此，長期以來，集體林區(qū)形成了林業(yè)部門全面控制森林采伐、木材流通和森林資源培育的局面。林農在其中僅起到提供勞動力的作用，而且林農得到了應得的勞動報酬，也就沒有什么可說的了，更何況我國不折不扣地實行按勞分配政策，憑借所有權參與分配不符合當時的分配原則。到了改革開放時期，由于受農田包干到戶的影響，一些地區(qū)(如懷化地區(qū))把森林分戶經營，而且一包就是幾十年。森林權屬發(fā)生了變化，農民雖然各家各戶都分到了森林，但森林采伐與培育仍然在很大程度上受到林業(yè)部門的控制。為什么?道理很簡單，一方面林農分到的森林原本也不是他的投入所得；另一方面，林農怕政策變，在經營森林資源時容易產生短期利益的行為，在林區(qū)形成大規(guī)模亂砍濫伐就不可避免，至少在短期內不可能自動平息，從而破壞生態(tài)環(huán)境，這樣一來，即使分到戶的森林，林農在內心深處也不認為森林真正是他們的；林業(yè)部門更是認為林農不應對森林擁有全部的所有權，因為其中包含有林業(yè)部門控制使用的育林費的投入和森林保護管理的成果。可能有人會問，投入的‘育林費’從何而來?當然，從源頭上分析是來源于解放以前的森林(有可能是天然林，也有可能是人工林)，但絕不是現代林農創(chuàng)造的”(湖南林業(yè)稅費調查組，2000)。
(三)產權的變更和保護
農村集體森林產權狀況不僅是“先天不足”，在“后天”上也是歷經變更，在20世紀50-70年代經歷了分林到戶和集體化。這些產權變更不僅極為劇烈，而且都很倉促，沒有留下詳細的記錄，從而導致日后的大量糾紛。作為對比，德國的每塊森林都有著長達300多年的記錄，對于森林的地理位置、邊界、歷史變更都記載得非常詳盡(許再榮，2001)。
1981年，中共中央和國務院聯合發(fā)布了《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，提出了“穩(wěn)定山林權，劃定自留山，確定林業(yè)生產責任制”的林業(yè)政策，簡稱“林業(yè)三定”。這項政策不僅解決了大量的糾紛，同時也通過劃定自留山和引入承包制調動了廣大林農的生產積極性。在此以后產權狀況的穩(wěn)定性得到了極大的提高，但也有一些小的問題。90年代出現了對于荒山、荒地等“四荒”的拍賣，有些原先分給林農的自留山、責任山又重新被收回作為“四荒”拍賣；在“林業(yè)三定”之后，福建采取的是“分股不分山，分利不分林”，仍然采取集體經營，這種方式在發(fā)揮了積極的歷史作用后，現在已呈現出較明顯的弊端，在三明已開始出現拍賣有林地的試點，如經推廣也將導致對產權狀況的變更；1995年以后，林業(yè)部提出了林業(yè)分業(yè)經營的思路，要將一部分森林劃為生態(tài)林或公益林，原來的森林所有者對生態(tài)林將失去砍伐至少失去皆伐的權利，這也是對產權狀況的大調整。
上文提出，理想的產權狀況在執(zhí)行層面上不僅要求“來源合法”，還要求“界定清晰”和“嚴格保護”。在“林業(yè)三定”之后，“界定清晰”這一條已經得到了極大的改進，但在“嚴格保護”這一點上還有很多工作要做。本文認為，有兩條基本原則可以避免產權的變更甚至頻繁變更的負面影響：“自愿性”和“有償性”。其中“有償性”最為緊要，不可違背，而且必須充分補償，具體可參見“外部性與林業(yè)分類經營”部分的討論。產權變更并不可怕，甚至非自愿的產權變更在特殊情況下也可以允許，但前提是一切變更都要對原所有者進行充分的補償，否則就是對產權的侵犯。
(四)林地所有權和使用權的分離
兩權分離體現的是一種契約安排，具體的契約內容決定著契約對于資源配置的作用。在森林最終所有者的問題解決后，兩權分離這種契約在內容上首先要明確誰可以獲得使用權，在多人競爭的情況下依據什么原則來選擇?在私人產權的情況下，這些問題的答案似乎不言自明，但在現今的中國，這些問題仍有討論的必要。
“林業(yè)三定”之后，各地都劃分了“自留山”和“責任山”，在分配時采了“封閉、免費、平均主義”的模式。“封閉”指的是分配局限在集體內部，“平均主義”指的是按人口或勞動力均分。這種模式有3個缺陷。一個是林地的碎片化，“一山多戶，一戶多山”的現象很普遍。因為分配是免費的，沒有人會自愿放棄分的權利，人口基數就大，平均分起來當然規(guī)模很小。“休寧縣迥溪鄉(xiāng)有一戶3口之家，分到10多塊山，面積最大的一塊3畝左右，最小的不到半畝，最遠的有二三十里。如此零星分散的小規(guī)模經營對造林、采伐和管理造成了許多困難。”(安徽省徽州行署林業(yè)局，1987)另一個缺陷就是資源得不到最佳配置。因為分配是封閉的，外部力量就不容易進入，碎片化也使得內部整合很難，有人整天忙著第二、第三產業(yè)但仍分到林地，有人精于種樹卻沒有更多的林地，生產優(yōu)勢得不到發(fā)揮。還有一個缺陷是隨著人口的增長不斷面臨著重新分配的壓力，保證每個人都能分到，這對需要長期投人的林業(yè)來說破壞性很大。
90年代，四荒(荒山、荒地、荒灘、荒溝)使用權拍賣為土地的分配模式的改革提供了一個市場化的思路。它首先是有償的，競爭性的，出價高者得，可以把土地分給最會利用它的使用者。既然是有償的，競爭性的，封閉就沒有必要了，碎片化現象也就不復存在。使用者出了錢，就需要以明確的契約化方式劃清彼此權利責任，所有者不能隨意改變契約，也就不能重新分配。
四荒的拍賣僅是市場化改革的開始，是增量改革，畢竟荒地不比有林地，價值不是十分大，改革的難度小。隨著改革的深入，增量改革要過渡到存量改革，福建省三明市邁出了第一步，開始拍賣有林地，包括了林地和林木。但在實際調查時發(fā)現，有的村子拍賣的競爭性不強，仍然是內部封閉的。他們的理由是既然林子是村里的，就要優(yōu)先賣給村里人，肥水不流外人田。但實際上是肥水流到了少數人的田。林子是村里的，村里得到的是土地使用和林木的價格，只要拍賣是公開、公平的，上述價格也就是合理的，所有者根本就不吃虧。像現在這樣，沒有買到林子的群眾就會有意見。
兩權分離的契約中除了使用權的分配方式外還有一個很重要的內容是契約的期限。使用者為了能最大程度地提高產出就需要進行投資，這些投資經常是難以在短時間內收回或轉讓的，也就是“沉沒資本”。在集體產權的情況下，集體一般將這種投資的任務轉嫁到了使用者的頭上，以林業(yè)為例，林地改造、樹種優(yōu)選等方面的投資一般要由使用者來做出。這時就需要足夠長的契約期限以鼓勵使用者進行投資。根據加拿大的經驗，使用期限在等于兩個輪伐期時比較好，而杉樹等的一個輪伐期就是20年，速生桉樹一個輪伐期也需要6—7年。
在中國特殊國情的制約下，契約期限的長期性帶來了一個額外的問題，那就是集體所有者或村委會的帳務公開問題。如果村委會的人在其任期內將全部林地都拍賣了，而且期限很長，價格也很高，但資金的使用并不為村民控制，那村民們什么也沒得到，反而在相當長時間內失去對林地的使用權。面對這種情況，似乎可以采取限制使用期限的長度或規(guī)定某一任期內村委會分配土地所占的比例上限。但這些規(guī)定有違村民自治的宗旨，而且不是在解決問題而是在逃避。
利益的分配模式也是兩權分離契約中的關鍵內容，主要有分成契約和固定租金契約(承包制)兩種形式。傳統(tǒng)的觀點是分成契約無效率，但張五常在《佃農理論》中證明“只要合約安排本身是私人產權的不同表現形式，不同的合約安排并不意味著資源使用的不同效率”。他進一步分析道，人們之所以選擇分成契約是為了分擔產出波動的風險，盡管分成契約的交易成本比固定租金契約的要高；固定租金契約的優(yōu)勢在于交易成本低，但使用者承擔了較高的風險。但在當今中國，承包制明顯比分成契約更受歡迎，具體原因值得深入研究。以林業(yè)三定后的自留山和責任山為例，二者的區(qū)別在于責任山有承包期的限制，不像自留山“長期使用”(實際上是永久使用)，而且責任山的收益是比例分成。在林農看來，責任山是“集體的”、“靠不住的”、“利益少的”，而在投資、管理上不積極(劉家順，1999)。像“四荒”和有林地的拍賣采取的也是固定租金契約。
(五)產權的可轉讓性與活立木市場
盡管可轉讓性對于任何產權來講都是非常重要的，但對于林業(yè)它可能尤其重要，這是由林業(yè)的兩個特點決定的。一是林業(yè)投資周期長，面臨著資金、市場、自然災害、政策、戰(zhàn)爭等各種各樣的風險。如果能有個市場，在這里人們可以隨時買賣砍伐之前的活樹(即活立木或青山，交易的是林木所有權和林地使用權)，從賣者角度看，可以提前收回投資，大大縮短投資周期、降低風險。一是林業(yè)的經營具有規(guī)模遞增效應。如果森林的產權可以靈活轉讓，從買者角度看，他們可以發(fā)揮資金、技術優(yōu)勢，擴大規(guī)模，實現規(guī)模經濟，降低生產成本。比如福建永林集團兩年內買了1.33萬公頃森林，買的時候首要的原則就是和原有森林填平補齊，主要買原有森林邊上的、原有森林之間的，這樣總的科研、管護、砍伐成本沒增加多少，而平均成本降低了。
盡管活立木市場的意義很大，但發(fā)展并不快。直到90年代才有幾個省份出臺了規(guī)范性文件。福建省人大1997年通過了《福建省森林資源轉讓條例》，這是關于活立木市場的第一個地方性法規(guī)。發(fā)展緩慢的原因主要是林業(yè)缺乏吸引力，體現在活立木市場上就是賣的多，買的少，價格低，是買方市場。而少量的買家也大都是國有林場或木材加工企業(yè)，有特殊的資源而有動力買活立木。比如福建永林集團，它的林場在稅收上比集體林待遇好得多，買到活立木后就能賺那個稅收差。
除了通過產權改革、減輕稅費等措施提高林業(yè)的吸引力，活立木市場的發(fā)展還有賴于有效的活立木價格確定機制。一片森林，由于土地肥沃程度、坡度、距道路遠近、向陽與否、樹種、樹齡、郁閉度、樹的長勢而在價值上有很大不同，要求一套復雜的程序和豐富的經驗，需要專業(yè)化的中介機構，但現在這種機構太少，福建省僅有一家取得從業(yè)資格，中介機構間缺乏競爭，從而可能被操縱。
(六)外部性與森林分類經營
理論上，生態(tài)價值是公共產品，應該由政府來提供；而商業(yè)價值是私人物品，應該由市場來調節(jié)，但森林同時具有生態(tài)和商業(yè)價值，如何既保護森林所有者的產權又維護公眾的利益就成為一個相當棘手的問題，這是因為兩類價值雖然在樹木生長過程中是統(tǒng)一的、和諧的，但在能不能砍伐這個問題上兩類價值是截然對立的。如果允許砍伐，生態(tài)價值就不能保證；如果不允許砍伐，商業(yè)價值就實現不了。一個解決方案就是對森林實行分類經營，根據林地的特點和主導價值而劃分為商品林和生態(tài)林，前者可以砍伐，由市場調節(jié)；后者不可以砍伐(盡管允許對環(huán)境破壞較小的選擇性的砍伐)，相關費用由政府負擔。
1995年，中國林業(yè)部正式提出了“分類經營”(吳學忠，1999)，但迄今為止還沒有徹底實施，其中一個關鍵性的問題是對生態(tài)林所有者失去砍伐權利的補償。從量上看，需要確定單位面積生態(tài)林的補償標準和全國的補償總量；補償資金的來源即在各級政府間如何分攤也需要明確。
生態(tài)林補償還沒有全國統(tǒng)一的標準，廣東省率先提出了每畝每年補助4元。這些錢足以支持生態(tài)林的管護，但所有者因不能砍伐生態(tài)林而承擔的經濟損失遠不止此。梁星權(2000年)認為補償達到42元才能彌補經濟損失，本文的測算是36元，具體過程如下：1998年森林資源消耗3.7億立方米(《中國綠色時報》，2000)，加工后能折合2.22億立方米，每公頃能攤到1.4立方米，每畝能攤到0.09立方米。商品材的價格大概是600元／立方米，但森林資源消耗中除了商品材(大約占總消耗的一半)還有燒材、農戶自用材，其平均價格算作500元，其中采伐成本算作100元，則每立方米木材在砍伐之前的價值是400元。從而每畝生態(tài)林因不能砍伐而造成的經濟損失是36元(400×0.09)。嚴格保護的生態(tài)林的補償要略高于這個數字，而一般性保護的生態(tài)林的補償要略低于這個數字，但二者不會相差很大，后者因為擇伐而獲得的收入在扣除擇伐成本后所剩不多，補償數額的相應減少也很小。
需要注意的是，對于生態(tài)林的補償在理論上還應該包括生態(tài)效益的價格，而每畝每年36元僅是提供生態(tài)效應的成本，同價格相差還很大。只有補償與價格相等時，生態(tài)效益的提供才能最大化。但價格很難測算，現有的數字有些偏大，比如北京市森林的生態(tài)貢獻被認為有2120億元之多(周冰冰、李忠魁等，2000)。這樣巨大的生態(tài)效益價格是現在的財政能力完全承受不起的。
此外，商品林也有生態(tài)效益。從政府角度看，為了促進生態(tài)效益的提供而需要向提供者給予一定補償。被補償的主體當然是生態(tài)林，但商品林的貢獻也不能忽視，即使不補償也要在稅收等方面給予優(yōu)惠，更不能限制商品林商業(yè)價值的實現。如果能從商品林得到收益，所有者就會進一步地投資，更多的森林才會出現，也就能提供更多的生態(tài)價值。
現在先不考慮生態(tài)林和商品林的生態(tài)效益的價格，單就生態(tài)林所有者的直接經濟損失(每畝每年36元)來看，全國的補償總量就已經不小。林業(yè)局在進行林業(yè)分類經營的部署時將1.59億公頃森林中的30％劃為嚴格保護生態(tài)林，另將30％的森林劃為—般性保護生態(tài)林。如果按照本文提出的補償標準來計算，占全部森林60％的生態(tài)林每年的補償總量將達515億元。這個數量顯然遠遠超出林業(yè)部門所能爭取到的財政撥款，林業(yè)部門采取的是維持生態(tài)林的比例但給予低價補償的做法，林業(yè)局法規(guī)司司長陳根長(1999)提出“嚴格保護每畝每年補償10元”、“一般性保護每畝每年補償4元”，和本文計算的補償標準相差極大。
本文認為，過大的生態(tài)林規(guī)模意味著過重的補償負擔，在生態(tài)林的劃分上要慎而又慎。如果只求數量而補償數額連經濟損失都不能彌補，那就是對所有者權益的侵犯，是對產權制度的又一次踐踏。考慮到林區(qū)、山區(qū)、貧困地區(qū)經常重合，林區(qū)群眾的收入還不高，在生態(tài)林的劃分上就應更加警惕。
(七)外部性和商品林的管制
林業(yè)分類經營解決了生態(tài)林的外部性問題，但商品林的外部性還需要有專門的對策。一方面要通過減輕稅費等形式來鼓勵商品林的發(fā)展和外部性的提供，另一方面也需要對商品林的管理經營采取一定的管制措施。盡管商品林不同于生態(tài)林，所處地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)不是很脆弱，允許砍伐，但如果發(fā)生大面積的拋荒或更改林地用途，對環(huán)境的破壞是顯而易見的。需要注意的是，管制的具體方式需要非常審慎的選擇，在達到管制目標的方案中，選擇實施成本和社會成本最小的一個。
現在對于商品林實施的是非常嚴格的管制模式，除了限制改變林地用途，主要體現在采伐限額和壟斷收購。1987年中共中央、國務院發(fā)布《關于加強南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》。該文件要求“嚴格執(zhí)行年森林采伐限額制度”，“林區(qū)鄉(xiāng)村企業(yè)生產加工用材和群眾自用木材，都必須納入采伐限額”。文件還規(guī)定，“重點產材縣，由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進山收購”，“不允許私人倒賣和販運木材”。
根據2000年頒布的《森林法實施條例》，采伐限額的制定依如下程序：“國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年森林采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門匯總、平衡，經本級人民政府審核后，報國務院批準；其中，重點林區(qū)的年森林采伐限額，由國務院林業(yè)主管部門審核后，報國務院批準。國務院批準的年森林采伐限額，每5年核定一次”。5年的時間本來就很長，而采伐限額上年剩余數額還不能轉到下一年，這就使得木材的供給相當僵化，切斷了木材供給方和需求方的聯系，木材價格上漲時木材供給并不能相應增加。因為銷售環(huán)節(jié)的林業(yè)部門一家收購政策造成壟斷，木材價格上漲但林業(yè)部門的收購價格未必上漲，供給方即林農并不能從木材價格上漲受益，白白將市場讓給木材的替代品。
采伐限額的實施成本很高，連直徑5厘米以上的樹木的采伐都要編入限額。過于嚴格的管制都很難真正實施，采伐限額也不例外。“在全部林木采伐量中，有證采伐量占44％，無證采伐量占56％。多數省(區(qū)、市)仍在超限額采伐，其中少數省(區(qū))超采伐限額500萬立方米以上。東北、內蒙古國有森工企業(yè)普遍超限額采伐”(中國林業(yè)年鑒，1998)。
采伐限額的社會成本也很高，這體現在限額配置過程中的浪費和采伐成本的提高上。“部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、尤其村一級在采伐計劃分配時簡單地采用按人頭分配的辦法，使一部分沒有可采伐資源的地方也安排了采伐計劃，個別地方憑人情分配，使沒有可伐資源的農戶靠盜伐木材來充數，有資源沒有計劃的也靠盜伐來增加采伐量”(程水根，1999)。“江西省吉安地區(qū)林業(yè)局將今年機動的林木采伐限額指標2萬立方米撥給地區(qū)林業(yè)貿易公司。公司將這些采伐限額指標，以每立方米40元賣給林農或木材販子。木材販子拿著采伐指標，合法進入林區(qū)坐地收購或易地收購木材。安�？h今年的采伐限額指標9.32萬立方米，其中商品材2.7萬立方米，以每立方米100元賣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)政府將縣分配的采伐限額指標賣給林農或木材販子”(劉明彥，1993)。這種賣配額的方式可能是配額分配模式中最市場化、最符合效率的，但它將財富從生產廠商那里轉移到了擁有、分配配額的機構、個人，增加了生產成本。
壟斷收購讓林農處于非常不利的位置。“1994年森工企業(yè)經營商品材5萬立方米，平均售價517元，其收購價平均196元，占銷售價的37.9％；而經營成本平均84.1元，占銷售價的16.3％，森工企業(yè)的費用幾乎占收購價的一半，比林農經營20—30年實際收入71元每立方米還多13.1元，反差很大”(彭澤元，1999)。在這種情況下，林農就不投資、不出力。同沒有采伐限額、壟斷收購的竹業(yè)相比，對比鮮明。
現有管制模式其成本如此之高，有沒有更好的管制模式呢?德國“聯邦和各州森林法規(guī)定，維護私有林所有者的權益，私有林主在不改變林地用途、符合法律規(guī)定的保護措施和保證及時更新的前提下，有自主經營森林的充分權利，不受其他任何干預”(許再榮，2001)。本文認為中國商品林業(yè)管制的重點應放在保證及時更新上。有沒有及時更新容易監(jiān)督，實施成本低，對原所有者幾乎沒什么負面影響，給予了商品林經營者以不同于生態(tài)林經營的主動權，但也保護了環(huán)境。
三、內部收益率與稅費
商品林要吸引投資，解決產權問題還只是有了個好的基礎，隨之而來的是要保證有一定競爭力的盈利率，沒有吸引人的盈利率，有關各方可能都沒有太多動力來解決產權問題。本文選擇了內部收益率這個投資項目評價中經常使用的指標來考察營林項目的盈利率。
內部收益率僅涵蓋經濟方面的支出和收益，并不包括社會和環(huán)境效益。本文仍然選取這個指標是出于兩個理由：一是林業(yè)環(huán)境效益的測算還剛開始，在理論和方法上還需完善以取得較一致的結果；一是環(huán)境效益可以通過減輕稅費的方式內化到內部收益率中去。
(一)造林項目內部收益率和提高的途徑
關于造林項目內部收益率的測算的論文很少。程紅(1998)宣稱世界銀行貸款的“國家造林項目”的內部收益率高于16％，但沒有提供具體的數據。廣東省湛江市林業(yè)局1999年5月對61個桉樹U6無性系造林點的調查，造林項目的內部收益率可以達到11.6％，具體數據如表2。
但我們經過調查卻發(fā)現同樣是速生桉樹，我們算出的內部收益率卻要低得多。
在測算過程中有幾個問題需要說明。(1)木材價格具有波動性，如能獲得較長時期的歷史數據則可以計算出平均價格以消除價格波動對于贏利狀況的影響。但是這種系統(tǒng)的記錄很難得到，在各地區(qū)也相差較大。筆者曾同投資造林的外資公司聯系，但有的公司已不存在，聯系到的公司也婉言謝絕。故此處的價格數據是根據過去幾年的經驗而取的較粗略的平均數。(2)本文主要討論的是商品林業(yè)，這主要分布在南方，當地的主要樹種是桉樹和馬尾松。限于時間和經費，本文僅調查了廣東的桉樹造林項目的情況。(3)林地使用費用是否要計入成本?林地一般都是無償分給林農的，盡管林地的使用費用可能體現在木材的稅費上，但沒有直接的成本支出。而且林地很難改作其他用途，不能通過機會成本來估算。本文的處理方法是在租用林地直接發(fā)生支出時林地的使用費用才被計入成本。
比較一下表2和表3，我們會發(fā)現兩者在樹種、輪伐期、木材價格、稅費比例上完全一樣，在出材量上很相似(表2是99立方米，表3是105立方米)。兩者在內部收益率的巨大差異來源于在第1年的種植成本(4500，3000)、林地地租(0，225)、和砍伐采運成本(100，120)上的差別。如果表3的第1年的種植成本和表2(3000元)一樣，那內部收益率就能達到4.4％；如果表3的砍伐采運成本和表2(100元每立方米)一樣，那內部收益率就能達到4.7％。本文更愿意相信表3中的數據。
負的內部收益率意味著與其投資造林還不如把錢放在銀行里，后者的回報更高。1年期固定存款的利息率是2％左右，而且?guī)缀鯖]有風險。購買國債的話，回報率可以達到3％，而一般的商業(yè)項目內部收益率要達到12％。商品林中固然有水果業(yè)等回報率更高的項目，但主體仍然是用材林，在負的內部收益率的情況下要吸引市場資金就非常困難，貸款造林更是不劃算，即使政策性優(yōu)惠貸款也會人不敷出。
應當指出的是，表3是林業(yè)大戶的數據，因為規(guī)模大而需要雇傭人手、租用林地，而一般的林農用的是自己的地，近似免費，此外還有自身勞力投入，也不用花錢。自有林地和自身勞力就可以看作“軟成本”，與之相反的是資金投入等“硬成本”，如果收不回來就導致凈損失。“軟成本”是消極的，除了不用白不用的自有林地，自身勞力投入之所以被稱為“消極的”是因為它就像彩票一樣，花費不多(出的是自己的力氣，不要花錢，再說出的力氣也不是太多)，但可能在未來政策和市場環(huán)境變好后轉化為一筆不小的收入，即使賺不到錢也就是白干了一回，沒有太大關系，投入者是在以一副可有可無、碰運氣的態(tài)度在投入。而“硬成本”是積極的，包括樹種更新、林地改造、施肥等，投入者對于前景有很強的正面預期。
在計算造林項目的盈利率時，對于表3中的林業(yè)大戶來一切成本都是“硬”的，但對于一般林農來說，“軟成本”就可以從成本中去掉，從而計算出的盈利率就比表2中的高一些，造林還有一點賺頭。“軟成本”之所以可以去掉是因為在木材賣出后這些成本回收后就是“凈收入”，不用再分給別人了，回收一點就“賺”一點，等同于雇傭人手、租用林地時的利潤。
在當前的環(huán)境下，造林對于一般林農也就是微利，只需投入消極的“軟成本”，但投入積極的“硬成本”就不劃算了，所帶來的產量增加在扣除稅費后不足以彌補投入。湖南林業(yè)稅費調查組(1999)發(fā)現高投入、大規(guī)模商品林建設因盈利率低而在發(fā)展上受到很大影響，陳萬吉(2000認為“在政策不具鼓勵性質下，要吸收外商或私企做長期投資是相當困難的”。“在農村集體林的經營中，絕大部分是以自然經濟為特征，即依靠天然林、封山育林為主，沒有選擇優(yōu)良品種，沒有進行工程造林，沒有進行撫育間伐，管理非常粗放，基本上是一種‘天生天養(yǎng)’，放任自流的狀態(tài)”(李明風，1999)。
2.輪伐期：6年。
3.出材量：99立方米。
4.價格：每立方米木材300元。
5.砍伐、采運成本：每立方米100元。
6.稅費比例：總收入的40％(在南方集休林區(qū)，這是比較低的，其他地區(qū)一般要達到50％)。
表3廣東省增城市桉樹項目內部收益率
注：1.成本、收入、稅費等對應的都是1公頃森林。
2.輪伐期：6年。
3.地租：225元每公頃每年(林業(yè)個體戶租來林地經營，不像表2中是國有林地)。
4.出材量：105立方米。
5.價格：每立方米木材300元。
6.砍伐、采運成本：每立方米120元。
7.稅費比例：總收入的40％。
要建設高投入、大規(guī)模的商品林就需要在“硬”成本的前提下提高造林項目的內部收益率。
表3的數據是林業(yè)大戶的，規(guī)模上也大不到哪里去，在管理上很簡單，從而管理費用等可以忽略，一旦上規(guī)模、上檔次，盡管市場開發(fā)和資源利用的效率會提高，但也會出現高額的管理費用和控制鏈條的延長，內部收益率不會陡然增高。
要提高造林項目內部收益率，唯一可行的辦法就是降低稅費比例。如果稅費比例能降低到15％，則表3的內部收益率也能提高到15。5％，造林項目就有一定吸引力了。而15％正是外商在中國投資造林所享受的優(yōu)惠稅費比例(陳萬吉，2000)，如果國內企業(yè)投資造林也能享受這么低的稅費，林業(yè)就會擁有一個比較廣闊的發(fā)展空間。如果表3中的稅費比例能像印尼、巴西、新西蘭等國那樣降低到5％，內部收益率就能提高到19。8％。
“我國林業(yè)稅制總體上講對國有林比較穩(wěn)定，對公有林(集體林)地方政府隨意巧立名目，搭車收費”(王永安等，1998)。表3中的稅費征收比例是相對于集體林來講的。集體林的稅費負擔的確很高，這基于3點理由：(1)林業(yè)稅費占到木材銷售價的50％甚至70％(湖南林業(yè)稅費調查組，1999；王光等，2000；彭澤元，1999)。盡管目前租、稅、利不分，在稅費中有一部分實際上是(集體林地的)地租和(國有企業(yè)的)利潤，但在扣除上述因素后稅費的比例仍然非常高，如上所示營林項目難以賺錢。(2)雖然沒有跨行業(yè)的稅負情況的比較，但“印尼、巴西、新西蘭等林業(yè)發(fā)達國家為鼓勵人工造林，稅率僅為2％-5％”(陳萬吉，2000)。兩相比較，必須得承認中國對林業(yè)的稅費是真的太重了。(3)通過下文第四部分的分析，我們可以看到發(fā)展林業(yè)的正的外部效應，林業(yè)理應享受更優(yōu)惠的稅率來補償其正的外部效應。
姑且不論對林農收人和對消費者福利的影響(高稅費相當于供給方抬高價格供給曲線上移，同正常稅費情況下相比，消費者將不再消費或少消費，從而消費者剩余減少)，僅是從征收稅費的角度來看現有的稅費政策也是不足取的。這么重的稅費讓生產者無利可圖，最終只能是稅基的不斷萎縮，形同殺雞取卵、飲鴆止渴。
高稅費瓦解了稅費的合理性，造成了逃避稅費的“黑材”的盛行。林農私砍林木，私商、私販雇傭人員甚至是刑滿釋放人員組織運輸，在遭到檢查時甚至揚言要么放行要么見“紅”。一些正式機構也卷入進來。“鐵路部門為了營利，以‘外人不得進入貨場’為借口，大肆非法經營木材”；“貨場還以加強場內治安管理為由，成立保安組織，對那些來路不明的木材，每立方米木材收取50元手續(xù)費，將其保護起來，誰也奈何不得”；“駐地部隊非法經營木材。一些駐地部隊以‘保密’或.‘軍事要地’為理由，利用保密火車車廂和卡車大量非法收購木材；利用保密倉庫貯存木材；在營區(qū)設立木材加工廠(點)，非法加工木材”，此外還有造紙廠和以木材為原料的輕工企業(yè)也在非法經營木材(劉明彥，1993)。
“為了逃避沉重的稅費負擔，木材經銷商們有各種復雜的‘經營技巧’，一是在檢尺上作手腳，‘小頭出，大頭進’，每車能少檢尺20％—50％；二是壓低收購價……；三是經營偷砍偷運的黑材，經營黑材可以逃掉300—400元的稅費，也就是獲得每立方米300—400元的利潤，暴利極大地鼓勵了偷砍偷運木材的行為……；四是木材裝載超方”(湖南林業(yè)稅費調查組，1999)。根據中國木材市場供需研究課題組(1999)的研究，統(tǒng)計外木材產量也就是黑材能占到統(tǒng)計內產量的35％左右。
(二)林業(yè)高稅費的原因
有必要首先交代一下財政狀況這個大背景。“縣域經濟，尤其是林區(qū)、山區(qū)的縣域經濟大多沒有找到高含金量的經濟增長點，也就是含利、含稅容量較高的經濟增長點和產業(yè)增長帶，搞來搞去，還脫離不了林業(yè)圈，對林業(yè)依賴性過大，在(林區(qū))縣財政中，林業(yè)是三分天下有其一，有的縣甚至更多。”同時，地方財政尤其是縣級財政年年吃緊、人不敷出，在此險惡的境況下，“各級、各部門把稅費征收作為主要的政績指標，稅費征收任務作為第一任務，其涵義已延伸為保工資、保運轉、保穩(wěn)定，上升到政治任務的高度，在這種硬性任務驅使和政績指標評價體系下，各級、各部門只好千方百計，甚至不惜使用各種手段(合理與不合理的、合法與不合法的)來完成征收任務”(王光等，2000)。
種種不規(guī)范的稅費征收也就不難理解：(1)遠高于市場價格的計稅計費價格。“縣財政部門根據年財政上繳任務確定林業(yè)部門的稅收任務，然后，用確定的年木材采伐量去除林業(yè)稅收任務指標，確定初步的每立方米大約需要承擔的稅收任務，最后再在不同樹種和材種之間進行微調，(套用規(guī)定的稅率)，計稅價就制定出來了，計費基價的制定過程也大致如此”(湖南林業(yè)稅費調查組，1999)。在木材價格持續(xù)疲弱的情況下，實際稅費過重的問題更加突出。(2)“農業(yè)特產稅、增值稅、‘一金兩費’等大多提前到收購環(huán)節(jié)以致采伐環(huán)節(jié)征收，占用經營單位資金，增加財務費用，有的地方甚至由林農貸款交納稅費后方可辦理采伐許可證。對所得稅應有所得方能征收，但提前到收購或銷售環(huán)節(jié)定額征收”(湖南林業(yè)稅費調查組，1999)。(3)農林特產稅雙重征收。根據1994年《國務院關于對農業(yè)特產收入征收農業(yè)稅的規(guī)定》，“在中華人民共和國境內生產農業(yè)特產品的單位和個人，為農業(yè)特產農業(yè)稅的納稅義務人”，這說明經營而非生產農業(yè)特產品的單位和個人不必交納農業(yè)特產稅，但實際上農林特產稅在生產、收購兩個環(huán)節(jié)對買、賣雙方同時征收，造成了雙重征稅。“據了解，這是在國家取消產品稅后地方政府為了保持稅改前后稅負水平基本不變而出臺的措施，即將其中的一道特產稅代替取消了的產品稅”(張春霞等，1997)。
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